घ. पंचायती राज संस्थाओं (PRIs) में प्रॉक्सी भागीदारी: लोकतांत्रिक प्रतिनिधित्व के लिए
चुनौतियां
विद्यार्थियों के लिए नोट्स
लेख का संदर्भ:
पंचायती राज मंत्रालय ने सशक्त पंचायत नेत्री अभियान शुरू किया है, जिसका उद्देश्य ग्रामीण शासन में वास्तविक महिला नेतृत्व को बढ़ावा देना और प्रॉक्सी प्रतिनिधित्व को समाप्त करना है। टीवीएफ के साथ सहयोग में, मंत्रालय ने “असली प्रधान कौन?” शीर्षक से एक डिजिटल फिल्म जारी की, जो ‘सरपंच पति’ संस्कृति की समस्या पर प्रकाश डालती है। यह अभियान जमीनी स्तर पर महिला निर्वाचित प्रतिनिधियों की क्षमता निर्माण और सशक्तिकरण पर केंद्रित है।
UPSC प्रश्नपत्र में संबंधित विषय:-
- जीएस पेपर-II: शासन, संविधान, राजनीति – पंचायती राज, निर्वाचन सुधार
- जीएस पेपर-II: सामाजिक न्याय – अनुसूचित जाति/जनजाति और महिला सशक्तिकरण से जुड़े मुद्दे
- जीएस पेपर-I: भारतीय समाज – राजनीतिक भागीदारी में पितृसत्ता और सामाजिक संरचनाओं की भूमिका
लेख के आयाम:-
- लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण के लिए विधिक और संवैधानिक प्रावधान
- प्रॉक्सी प्रत्याशी और “सरपंच पति” प्रवृत्ति का उभरता रुझान
- न्यायिक हस्तक्षेप और सिफारिशें
- क्रियान्वयन और संस्थागत जवाबदेही में चुनौतियाँ
- पंचायती राज संस्थाओं में लोकतांत्रिक सहभागिता को गहराई देने के उपाय
चर्चा में क्यों ?:-
मार्च 2025 में पंचायती राज मंत्रालय ने पंचायती राज संस्थाओं में प्रॉक्सी प्रतिनिधित्व समाप्त करने तथा वास्तविक महिला नेतृत्व को प्रोत्साहित करने के उद्देश्य से “सशक्त पंचायत नेतृ अभियान” का शुभारंभ किया। इस अभियान के अंतर्गत लोकप्रिय पंचायत वेब-सीरीज़ के परिप्रेक्ष्य में आधारित, नीना गुप्ता व अन्य कलाकारों द्वारा अभिनीत फिल्म “असली प्रधान कौन?” का निर्माण द वायरल फीवर (TVF) के सहयोग से किया गया।
- यह फिल्म 4 मार्च 2025 को प्रदर्शित हुई, जिसमें व्यापक रूप से प्रचलित ‘सरपंच पति’ संस्कृति को केंद्र में रखते हुए सशक्त महिला शासन की आवश्यकता पर बल दिया गया। फिल्म का विशेष प्रदर्शन नई दिल्ली में 1,200 निर्वाचित महिला प्रतिनिधियों के समक्ष किया गया।
- यह पहल स्थानीय शासन में महिलाओं की भूमिका में परिवर्तन संबंधी एक महत्त्वपूर्ण रिपोर्ट से प्रेरित है। अभियान के अंतर्गत डिजिटल गवर्नेंस और पंचायतों की आर्थिक स्वतंत्रता पर आधारित दो अन्य डिजिटल फिल्में भी जारी की जाएंगी। एक वर्ष तक चलने वाली यह पहल ग्रामीण स्तर पर महिला नेताओं के नेतृत्व कौशल, आत्मविश्वास और क्षमता-विकास को सुदृढ़ करने पर केंद्रित है।
विशेषताएं:-
1. प्रॉक्सी प्रतिनिधित्व का स्वरूप:-
- निर्वाचित पंचायती राज संस्थाओं (PRI) के सदस्यों, विशेषकर महिलाओं, को सामाजिक दबाव के कारण अक्सर अपने अधिकारिक कर्तव्यों का निर्वहन करने से रोका जाता है।
- उनके पति या पुरुष रिश्तेदार अनौपचारिक रूप से बैठकों में भाग लेते हैं, निर्णय लेते हैं और वित्तीय अधिकारों का संचालन करते हैं।
- यह प्रथा इतनी गहराई से जमी हुई है कि स्थानीय मीडिया और अधिकारी उन्हें “सरपंच पति” या “प्रधान पति” कहकर संबोधित करते हैं।
2. संवैधानिक प्रावधान का उल्लंघन:-
- अनुच्छेद 243D को अनुच्छेद 15(3) के साथ पढ़ने पर यह महिलाओं और अनुसूचित जाति/जनजाति को राजनीतिक सशक्तिकरण प्रदान करता है।
- प्रॉक्सी प्रतिनिधित्व इस सशक्तिकरण को केवल एक दिखावा बना देता है, जिससे संरचनात्मक असमानता और पितृसत्तात्मक नियंत्रण कायम रहता है।
- यह अनुच्छेद 21 (गरिमा के अधिकार) और अनुच्छेद 14 (समानता के अधिकार) का उल्लंघन भी माना जाता है।
3. हालिया आँकड़े और सरकारी रिपोर्ट:-
- पंचायती राज मंत्रालय की 2024 की रिपोर्ट के अनुसार, उत्तर भारतीय राज्यों में लगभग 60% निर्वाचित महिला प्रतिनिधियों (EWRs) ने पुरुष रिश्तेदारों द्वारा हस्तक्षेप की शिकायत की।
- राष्ट्रीय महिला आयोग (NCW) और नीति आयोग ने बार-बार इस प्रवृत्ति को विकेंद्रीकृत शासन और समावेशी नीति-निर्माण के लिए एक बाधा बताया है।
4 . पूर्ववर्ती कानूनी और नीतिगत पहलें:-
- कर्नाटक पंचायत राज अधिनियम (संशोधन 2022) में यह प्रावधान है कि निर्वाचित नेताओं की ओर से ग्राम सभा में संबोधन करने के लिए किसी अन्य व्यक्ति को अनुमति नहीं दी जाएगी।
- ओडिशा के 2023 के निर्देश के अनुसार, लैंगिक-संवेदनशीलता प्रशिक्षण और EWRs की आधिकारिक उपस्थिति की वास्तविक समय GPS उपस्थिति से पुष्टि अनिवार्य है।
- सर्वोच्च न्यायालय ने राजबाला बनाम हरियाणा राज्य (2015) में शिक्षा और कार्यक्षमता के महत्त्व को बरकरार रखते हुए, निर्वाचित प्रतिनिधियों की सक्रिय भागीदारी की आवश्यकता पर संकेत दिया था।
व्याख्या:-
1. प्रॉक्सी भागीदारी अलोकतांत्रिक क्यों है?
प्रॉक्सी भागीदारी मूल रूप से प्रतिनिधिक लोकतंत्र के सिद्धांतों के विपरीत है। जब मतदाता किसी व्यक्ति—विशेष रूप से किसी महिला या अनुसूचित जाति/अनुसूचित जनजाति के सदस्य—को संविधान द्वारा अनिवार्य आरक्षण के अंतर्गत चुनते हैं, तो अपेक्षा की जाती है कि वह व्यक्ति सक्रिय रूप से निर्णय-निर्माण में भाग लेगा, जनहित का प्रतिनिधित्व करेगा और स्वतंत्र रूप से सत्ता का प्रयोग करेगा। किंतु जब कोई प्रॉक्सी—अक्सर पति या कोई प्रभावशाली पुरुष रिश्तेदार—निर्वाचित सदस्य की ओर से अधिकार का प्रयोग करता है, तो यह लोकतांत्रिक हरण का रूप ले लेता है।
इससे निम्नलिखित हानियां होती हैं:-
- निर्वाचन वैधता: मतदाताओं द्वारा निर्वाचित व्यक्ति पर रखा गया भरोसा टूट जाता है, जब कोई अन्य व्यक्ति—जो निर्वाचित नहीं है और उत्तरदायी भी नहीं है—सत्ता का प्रयोग करता है।
- संस्थागत विश्वसनीयता: पंचायती राज संस्थाएं (PRIs) जो जमीनी लोकतंत्र के मंच के रूप में बनाई गई हैं, वे अपनी प्रामाणिकता खो देती हैं जब अनौपचारिक सत्ता संरचनाएं हावी हो जाती हैं।
- संवैधानिक दृष्टि: 73वें संविधान संशोधन (अनुच्छेद 243D) ने प्रत्यक्ष राजनीतिक भागीदारी के माध्यम से सशक्तिकरण की परिकल्पना की थी। प्रॉक्सी प्रथा इस मंशा को कमजोर करती है, विशेषकर महिलाओं और हाशिए पर रहे समुदायों के लिए, जिनके लिए आरक्षण परिवर्तनकारी होना था।
- कानून का शासन: निर्वाचित न होकर भी आधिकारिक भूमिका में कार्य करना, संवैधानिकता और कानून द्वारा शासन की धारणा को चुनौती देता है।
2. इस प्रथा के परिणाम क्या हैं?
प्रॉक्सी भागीदारी की प्रवृत्ति शासन, सामाजिक न्याय और संवैधानिक नैतिकता पर व्यापक प्रभाव डालती है:
1. प्रशासनिक पक्षाघात: प्रॉक्सी व्यक्ति न तो सरकारी प्रक्रियाओं, वित्तीय मामलों और न ही कानूनी जिम्मेदारियों में प्रशिक्षित होते हैं। इससे अक्सर:
- 1. योजनाओं के क्रियान्वयन में दुरुपयोग या देरी
- 2. अनुचित या धोखाधड़ीपूर्ण निर्णय-निर्माण
- 3. औपचारिक अधिकार के अभाव में निर्णयों की कानूनी अमान्यता
2. लैंगिक वंचना: पंचायती राज संस्थाओं में महिलाओं के लिए एक-तिहाई (और कई राज्यों में 50%) आरक्षण की संवैधानिक गारंटी, पुरुष वर्चस्व के कारण, ‘परिवारिक संरक्षण’ या ‘मार्गदर्शन’ के नाम पर कमजोर पड़ जाती है।
- 1. यह राजनीतिक रूप में पितृसत्ता को बनाए रखती है, महिलाओं के राजनीतिक स्वायत्तता के संवैधानिक अधिकार को नकारती है।
- 2. यह भविष्य में भागीदारी को हतोत्साहित करती है, क्योंकि महिलाएं पद को केवल नाममात्र का मानती हैं, न कि शक्तिशाली।
3. जाति-आधारित सत्ता निरंतरता: SC/ST उम्मीदवारों के चुने जाने पर भी, प्रभुत्वशाली जातियां या प्रभावशाली लोग, प्रतिनिधि पर नियंत्रण रखकर परिणामों में हेरफेर कर सकते हैं।
- 1. यह सामाजिक न्याय को नष्ट करता है, राजनीतिक रूप से हाशिए पर रहे समुदायों के सशक्तिकरण को रोकता है।
- 2. निर्णय लेने की शक्ति ऐतिहासिक रूप से प्रभुत्वशाली समूहों के हाथों में बनी रहती है, जिससे जातिगत पदानुक्रम मजबूत होता है।
4. उत्तरदायित्व का विघटन: चूंकि प्रॉक्सी निर्वाचित नहीं होते:
- 1. वे न तो मतदाताओं के प्रति और न ही वैधानिक लेखापरीक्षाओं के प्रति उत्तरदायी होते हैं।
- 2. आधिकारिक अभिलेखों में अक्सर उनकी उपस्थिति दर्ज नहीं होती, जिससे उनके कार्यों को ट्रैक करना कठिन हो जाता है।
- 3. इससे शासन में ऐसा रिक्त स्थान बनता है जहां जिम्मेदारी बिखरी हुई होती है और पारदर्शिता खत्म हो जाती है।
3. यह एक व्यापक लोकतांत्रिक चिंता क्यों है?
लोकतंत्र केवल समय-समय पर चुनाव कराने का नाम नहीं है—यह सार्थक भागीदारी, उत्तरदायित्व और सशक्तिकरण पर आधारित है। प्रॉक्सी संस्कृति इस सिद्धांत की जड़ पर चोट करती है। विशेष रूप से:
- विकेंद्रीकरण का खोखलापन:-
- 73वें संविधान संशोधन का उद्देश्य नीचे से भागीदारीपूर्ण शासन स्थापित करना था। प्रॉक्सी शासन का अर्थ है कि शक्ति स्थानीय प्रभुत्वशाली अभिजात वर्ग के पास ही बनी रहती है।
- संवैधानिक संशोधनों का ह्रास:–
- यदि महिलाएं और SC/ST उम्मीदवार आरक्षण के बावजूद अपना अधिकार प्रयोग नहीं कर सकते, तो सकारात्मक भेदभाव की नीति प्रतीकात्मक रह जाती है, सार्थक नहीं।
- संविधान से ऊपर सामाजिक पदानुक्रम:-
- प्रॉक्सी संस्कृति यह दर्शाती है कि किस प्रकार जमी हुई सामंती और पितृसत्तात्मक मान्यताएं, व्यवहार में संवैधानिक मूल्यों पर हावी रहती हैं।
- राजनीतिक क्षमता निर्माण की हानि:-
- यह प्रथम बार निर्वाचित हुए प्रतिनिधियों—विशेष रूप से महिलाओं—को अनुभव और नेतृत्व कौशल हासिल करने से वंचित करता है, जिससे विविध राजनीतिक वर्ग के विकास में रुकावट आती है।
4. किन सुधारों पर विचार किया जा रहा है?
इस संस्थागत विफलता से निपटने के लिए विभिन्न राज्यों में न्यायिक और प्रशासनिक सुधार उपायों पर बहस और कार्यान्वयन हो रहा है। कुछ प्रमुख प्रस्ताव इस प्रकार हैं:
- बैठकों में बायोमेट्रिक सत्यापन:-
- ग्राम सभा और पंचायत बैठकों में फिंगरप्रिंट या फेस रिकग्निशन उपस्थिति प्रणाली लागू करना, ताकि निर्वाचित प्रतिनिधियों की वास्तविक उपस्थिति सुनिश्चित हो सके।
- 1. इससे आधिकारिक अभिलेखों में भागीदारी का सत्यापन योग्य प्रमाण भी प्राप्त होता है।
- प्रस्तावों पर डिजिटल हस्ताक्षर:-
- प्रमुख प्रस्तावों और व्यय पर डिजिटल हस्ताक्षर या आधार-लिंक्ड प्रमाणीकरण अनिवार्य करना, ताकि प्रॉक्सी द्वारा अनधिकृत हस्ताक्षर रोके जा सकें।
- अनिवार्य अभिमुखीकरण एवं प्रशिक्षण:–
- नव-निर्वाचित PRI सदस्यों के लिए शासन, कानूनी प्रक्रियाओं और संवैधानिक अधिकारों पर आधिकारिक प्रशिक्षण अनिवार्य करना, विशेषकर महिलाओं और SC/ST नेताओं को सशक्त बनाने पर ध्यान देना।
- अनधिकृत भागीदारी पर कानूनी दंड:-
- राज्य पंचायत अधिनियम या IPC के अंतर्गत उन व्यक्तियों पर दंडात्मक कार्रवाई सक्षम करना, जो बिना निर्वाचन वैधता के अधिकार का प्रयोग करते हैं या प्रतिनिधित्व का ढोंग करते हैं।
- PRI अधिनियमों में संशोधन: प्रावधान जोड़ना जिससे:
- 1. ऑडिट में निर्णय-निर्माण भागीदारी का सत्यापित प्रमाण आवश्यक हो
- 2. चिकित्सीय या उचित कारणों को छोड़कर अनुपस्थित प्रतिनिधियों के लिए अयोग्यता प्रावधान लागू हों
- 3. निधि आवंटन और अधिकार नवीनीकरण से जुड़ी नियमित प्रदर्शन समीक्षा हो
इन उपायों का उद्देश्य लोकतांत्रिक उत्तरदायित्व को बहाल करना, जमीनी शासन को मजबूत करना और भारतीय संविधान में निहित समावेशी राजनीतिक प्रतिनिधित्व के मूल उद्देश्यों को पूरा करना है।
निष्कर्ष:-
पंचायती राज संस्थाओं में प्रॉक्सी भागीदारी की प्रथा, विशेष रूप से ‘सरपंच पति’ संस्कृति, संवैधानिक लोकतंत्र की भावना को कमजोर करती है, विकेन्द्रीकृत शासन को दुर्बल बनाती है और महिलाओं तथा हाशिए पर रहे समुदायों के राजनीतिक सशक्तिकरण को कमजोर करती है। यद्यपि संवैधानिक संशोधनों और आरक्षण का उद्देश्य प्रत्यक्ष भागीदारी के लिए स्थान बनाना था, पितृसत्तात्मक और सामंती सामाजिक संरचनाएं, इस मंशा को विकृत कर, सत्ता को निर्वाचित प्रतिनिधियों के बजाय उनके पुरुष रिश्तेदारों को सौंप देती हैं।
- “सशक्त पंचायत नेतृ अभियान” जैसे प्रयास, जागरूकता, डिजिटल नवाचार और कानूनी सुरक्षा के माध्यम से प्रॉक्सी नेतृत्व को समाप्त कर, वास्तविक प्रतिनिधित्व का स्थान पुनः प्राप्त करने की दिशा में महत्वपूर्ण कदम हैं।
- किंतु स्थायी सुधार के लिए बहुआयामी दृष्टिकोण आवश्यक है—कानूनी प्रवर्तन, सामाजिक संवेदनशीलता, संस्थागत उत्तरदायित्व और राजनीतिक इच्छाशक्ति। वास्तविक जमीनी लोकतंत्र तभी फल-फूल सकता है, जब निर्वाचित प्रतिनिधि—न कि उनके प्रॉक्सी—स्वायत्तता, गरिमा और संवैधानिक वैधता के साथ नेतृत्व करने के लिए सशक्त हों।
